O refrendum

O referendum – krótka historia ustawodawstwa referendalnego

W okresie międzywojennym polskie ustawodawstwo nie znało instytucji referendum ani o charakterze ogólnokrajowym, ani lokalnym. Referendum z 30 czerwca 1946 r. zostało przeprowadzone na podstawie dwóch ustaw epizodycznych:

– ustawa z 27 kwietnia 1946 r. o głosowaniu ludowym (DzU z 1946 r. nr 15, poz. 104);
– oraz ustawy z 28 kwietnia 1946 r. o przeprowadzeniu głosowania ludowego (DzU z 1946 r. nr 15, poz. 105).

W pierwotnym tekście konstytucji PRL z 1952 r. instytucji referendum nie przewidziano. W dniu 6 maja 1987 r. Sejm uchwalił zmianę konstytucji PRL (DzU z 1987 r. nr 14, poz. 82). Zgodnie z tą zmianą sprawowanie władzy państwowej przez lud pracujący następować może także poprzez wyrażenie woli w drodze referendum. Zasady i tryb przeprowadzania referendum miała określać ustawa. W tym samym dniu co nowelizację konstytucji uchwalono ustawę o konsultacjach społecznych i referendum (DzU z 1987 r. nr 14, poz. 83). W świetle tego aktu prawnego referendum mogło mieć zasięg ogólnokrajowy lub lokalny. Podejmowanie uchwał o poddaniu określonej sprawy pod referendum ogólnokrajowe należało do kompetencji Sejmu, a pod referendum lokalne do rad narodowych. Uprawniony organ mógł postanowić o przeprowadzeniu referendum z inicjatywy własnej lub na wniosek. Ustawa nie przyznawała jednak prawa do wystąpienia z wnioskiem obywatelom i nie dopuszczała referendum z inicjatywy mieszkańców.

Kolejny etap instytucjonalizacji referendum lokalnego w polskim systemie prawa miał miejsce wraz z przywróceniem realnego samorządu terytorialnego. W myśl przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy zostali wyposażeni w prawo do podejmowania decyzji w referendum lokalnym (gminnym). Jednocześnie uregulowano podstawowe kwestie dotyczące zakresu, rodzajów i warunków ważności referendum, zaś w sprawach nieuregulowanych ustawa odsyłała do odrębnej ustawy. Zgodnie z art. 11, art. 12 i art. 13 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy mogli podejmować rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. W sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzygało się wyłącznie w drodze referendum gminnego. Mogło ono być również przeprowadzane w każdej innej sprawie ważnej dla gminy. Referendum przeprowadzało się z inicjatywy rady lub na wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Referendum było ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania.

Przepisy ustawy samorządowej nie dawały jednak możliwości praktycznego ich zastosowania. Zmieniła to ustawa z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (DzU z 1991 r. nr 110, poz. 473). Rok po wprowadzeniu ustawy przepisy dotyczące instytucji referendum lokalnego znalazły się również w Małej Konstytucji (art. 27 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, DzU z 1992, nr 84, poz. 426). Ustawa z 11 października 1991 r. przewidywała trzy rodzaje referendów:

– w sprawie odwołania rady gminy (referendum obligatoryjne przeprowadzane wyłącznie na wniosek mieszkańców);
– referendum w sprawie samoopodatkowania (przeprowadzane na wniosek rady lub mieszkańców);
– oraz referendum fakultatywne przeprowadzane w ważnej sprawie gminnej. W tym ostatnim przypadku inicjatorami referendum mogła być rada lub mieszkańcy gminy.

Zgodnie z zapisami, które znalazły się w ustawie, referendum gminne polegało na udzieleniu, na urzędowej karcie do głosowania, pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. Na szczególną uwagę zasługują te przepisy ustawy, które dotyczyły procedury odwołania organu stanowiącego gminy. Zgodnie z artykułem 8 omawianej ustawy inicjator referendum w sprawie odwołania rady gminy powiadamiał na piśmie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) oraz wojewódzkiego komisarza wyborczego. Moment powiadomienia o zamiarze wystąpienie z inicjatywą referendalną był o tyle ważny, że w ciągu kolejnych sześćdziesięciu dni inicjator zobowiązany był do zebrania wymaganej przepisami ustawy liczby podpisów mieszkańców popierających wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum. Następnie wniosek ten przekazywany był wojewódzkiemu komisarzowi wyborczemu. W przypadku kiedy wniosek mieszkańców spełniał wymogi ustawy referendalnej i ustawy o samorządzie gminnym komisarz wydawał postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Referendum przeprowadzane było miedzy 45 a 50 dniem od dnia publikacji wydanego przez komisarza postanowienia.

Ustawa referendalna z 1991 r. ani ustawa o samorządzie gminnym nie regulowały natomiast kwestii barier czasowych co do częstotliwości organizowania referendów. Brak takich przepisów mógł powodować nadużywanie instytucji referendum lokalnego prowadzące do destrukcji i anarchizacji środowisk lokalnych. Stan ten zmieniła ustawa z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (DzU z 1995 r. nr 124, poz. 601) uniemożliwiając organizowanie referendum w sprawie odwołania rady przed upływem 12 miesięcy od dnia wyborów (lub ostatniego referendum w tej sprawie) ani gdy do upływu kadencji zostało mniej niż sześć miesięcy.

Zapisy dotyczące referendum lokalnego znalazły się również w uchwalonej w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU z 1997 r. nr 78, poz. 483). W ustawie zasadniczej znalazł się zapis utrzymujący dotychczasowe prawo społeczności gminnej do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Ustawodawca przyjmując taką regulacje nie ograniczał w przyszłości prawa lokalnej wspólnoty tylko i wyłącznie do odwołania rady gminy.

W kolejnych latach konieczność zmian przepisów referendalnych została spowodowana reformą samorządową kraju i wprowadzeniem samorządowych powiatów i województw. Przyjęta 15 września 2000 r. ustawa o referendum lokalnym (DzU z 2000 r. nr 88, poz. 985) umożliwiała przeprowadzenie referendów również w powiatach i województwach (poza referendum w sprawie samoopodatkowania).

Istotne modyfikacje w zakresie funkcjonowania samorządu terytorialnego w późniejszych latach stały się wynikiem wprowadzenia ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (DzU z 2002 r. nr 113, poz. 984). Wejście w życie tego aktu prawnego spowodowało zasadnicze zmiany dotyczące kompetencji oraz kształtu organu wykonawczego gminy. Przeprowadzone równolegle zmiany w ustawie referendalnej rozszerzyły możliwość zastosowania tej formy demokracji bezpośredniej również o możliwość odwoływania w trybie referendum wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Oznaczało to, że referendum mogło dotyczyć odwołania zarówno rady jak i wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub obu tych organów jednocześnie. Kolejne zmiany w referendalnej praktyce związane były z przyjęciem ustawy z 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2005 r. nr 175, poz. 1457) obowiązującej od nowej kadencji (2006-2010). Nowelizacja wprowadziła w ustawie referendalnej przepisy, zgodnie z którymi referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich jest ważne w przypadku, gdy udział w nim wzięło niemniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu. Powodem wprowadzenia tej zmiany był fakt, że wysokie progi ważności referendum sprawiały, że liczba wiążących referendów była znikoma.